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福建省人民政府关于印发福建省“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知
闽政〔2017〕53 号
诏安县人民政府门户网站 来源:福建省人民政府 作者: 发布时间:2017-12-08
各市、县(区)人民政府,平潭综合实验区管委会,省人民政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:
  《福建省“十三五”深化医药卫生体制改革规划》已经省政府研究同意,现印发给你们,请认真组织实施。
  
  福建省人民政府
  2017年11月27日
  (此件主动公开)
  福建省“十三五”深化医药卫生体制改革规划
  为全面深化医药卫生体制改革,加快推进健康福建建设,根据国家《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》《福建省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“健康福建2030”行动规划》和《福建省深化医药卫生体制改革综合试点方案》,编制本规划。
  一、规划背景
  “十二五”时期是福建省医药卫生体制改革迎来重大历史机遇并取得重大发展成就的五年。我省以国家综合医改试点省建设为契机,认真贯彻落实党中央、国务院医药卫生体制改革的部署和全国卫生与健康大会精神,以试点先行、典型引路,积极推广三明医改经验,紧紧抓住体制机制改革“硬骨头”,不绕弯子、不回避矛盾,努力在重点领域和环节有所突破,改革取得了积极进展和明显成效。注重医改顶层设计,省委、省政府出台了《福建省深化医药卫生体制改革综合试点方案》,先后制定了一系列医改政策文件,形成较为完善的政策体系。创新医改推进机制,成立以省委、省政府主要领导为正、副组长的省医改领导小组,办公室设在省政府办公厅,在更高层面上统筹协调医改工作,形成医改领导小组统一领导下的“两会一委”(即省医管会、医保会、卫计委)改革推进机制。整合医保管理体制,成立省医疗保障管理委员会,办公室设在财政部门,相对独立运作,在整合“三保”的基础上,归拢了药品采购、医疗服务价格等相关职能,解决医保制度碎片化问题。“药价保”职能整合初步建立了公立医院价格补偿机制,以医保支付为手段进行了药品联合限价阳光采购,医保与价格职能并举开展了医疗服务价格改革,并发挥医保对医药行为的全过程监管作用。推进公立医院管理体制机制改革,成立了公立医院管理委员会,加快“政事分开、管办分开”的改革进程,借鉴三明院长目标年薪制改革经验,推进公立医院内部绩效、分配、人事及财务等运行机制改革。深化基层医改,推进以基层医疗机构人事分配制度改革为主的综合改革,开展以三明市为主的县域紧密型医联体试点工作,推进家庭医生签约服务广覆盖,促进分级诊疗。社会办医加快发展,推动福州、厦门、泉州、莆田等地发展健康服务产业,积极开展闽台医疗服务对接交流活动,一批台湾合资合作、独资办医项目相继在我省落地,多元办医的格局正在形成。经过努力,全省的改革成效初显,全省公立医院医药总收入增幅控制在10%以下;个人住院平均医药费用低于全国平均水平,个人次均门诊费增幅呈下降趋势;医务人员收入有所提升,三明市医务人员年人均收入实现翻番,省属公立医院医务人员工资约为社会平均工资的3倍;2016年全省社会办医床位数达到2.32万张。改革实践证明,我省医改方向正确,探索改革路径、办法成效明显,在不大幅度增加财政投入的情况下,以存量改革堵浪费为主要手段,大刀阔斧地进行体制机制改革,向改革要“红利”,走出“三医联动”的有效改革途径,群众就医负担有所缓解,深化医改共识度日益加深。
  “十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段,也是推进健康福建建设的关键时期。但目前我省医药卫生事业存在医疗资源总量不足、结构不合理、分布不均衡,人才短缺等问题,不能满足人民群众日益增长的健康需求,距离深化医改的总目标,实现建立健全基本医疗卫生制度的任务,还有不小的距离。同时,随着工业化、城镇化、人口老龄化进程加快,以及疾病谱变化、生态环境和生活方式变化、医药技术创新等,都对深化医改提出了更高要求。当前医改进入攻坚期和深水区,体制机制改革成为难啃的“硬骨头”,作为全国综合医改试点省份,承担着先行先试、改革创新的重任,面对新的形势与挑战,需要认真总结“十二五”医改经验,继续坚持以改革为动力促进医疗卫生事业发展,坚持突出体制机制改革不放松,坚持“三医联动”,增强医改的整体性、系统性和协调性,推动改革从点上突破向广度和纵深度发展。在改革中,不断加强组织领导、统一思想、坚定信心、增强定力,加强实践与探索,为开创我省“十三五”医药卫生体制改革新局面,努力建成符合我省省情的基本医疗卫生制度,加快实现健康福建建设目标而努力。
  二、总体要求
  (一)指导思想
  高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立和贯彻落实新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,坚持卫生与健康工作方针,树立“大健康”理念,坚持问题和目标双导向,突出医疗、医保、医药“三医联动”和医药卫生体制机制创新,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变,努力形成资源配置合理、医疗服务层次分明、医疗机构运行高效的医药卫生新格局,为建设健康福建、实现“再上新台阶、建设新福建”目标提供坚实基础。
  (二)基本原则
  坚持以人民健康为中心。把人民健康放在优先发展的战略地位,以公平可及、群众受益为目标,坚守底线、补齐短板,始终将解决群众“看病难、看病贵”作为首要任务,切实使医改红利惠及城乡居民,增强人民群众获得感。
  坚持“保基本、强基层、建机制”。 坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向人民群众提供的基本理念,推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉,提升基层医疗卫生的职业吸引力和服务能力,以问题为导向推动制度创新和攻坚突破。
  坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。在基本医疗卫生服务领域,坚持政府主导,落实政府责任,适当引进竞争机制。在非基本医疗卫生服务领域,发挥市场活力,加强规范引导,满足多样化、差异化、个性化健康需求。
  坚持医疗、医保、医药联动改革。按照腾空间、调结构、保衔接的要求,统筹推进管理、价格、支付、薪酬等制度建设,提高政策衔接和系统集成能力。落实部门责任,解放思想、主动作为,形成强大合力。
  坚持推进供给侧结构性改革。实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,优化供给侧治理能力和要素配置,推动医疗卫生机构运行机制和发展模式转变,提升服务效率和质量。对需求侧进行科学引导,合理划分政府、社会、个人责任,促进社会共治。
  坚持突出重点、试点示范、循序推进。着力突出重要领域和关键环节,强化医药卫生体制机制创新,及时总结推广典型经验,发挥重点改革的突破性作用和试点带动效应。把握好改革的力度和节奏,注重统筹兼顾,积极稳妥推进改革。
  (三)主要目标
  按照全国卫生与健康大会精神和省委十届三次、四次全会精神,加快医疗、医保领域政事分开、管办分开进程,加快建立全民统一医保制度体系,加快构建现代医院管理制度,加快形成医疗卫生事业“大卫生、大健康”的管理格局。到2017年,基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架。分级诊疗政策体系逐步完善,现代医院管理制度和综合监管制度建设进一步推进,全民统一的医疗保障制度开始形成,药品生产流通使用政策进一步健全。到2020年,普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制。政府办医体制基本理顺,医保、医疗等领域实行政事分开和管办分开,管理体制职责明晰、协调统一,大卫生、大健康管理体制基本形成。
  通过深化医改,促使公立医院回归健康发展轨道,全省公立医院医药总收入增幅持续在10%以下,公立医院医务性、药品耗材和检查化验收入达到5︰3︰2的合理比例,医务人员薪酬待遇水平有较大幅度提高。全省人民健康水平将进一步提升,主要健康指标保持在全国前列,居民人均预期寿命提高至78.29岁,孕产妇死亡率控制在16/10万以下,婴儿死亡率控制在7‰以下,5岁以下儿童死亡率保持在较低水平,个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到26%左右。基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,实现人人享有基本医疗卫生服务,基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求。
  三、重点任务
  “十三五”期间,继续坚持探索“三医联动”有效改革路径,进一步发挥整合后医保体制的基础和杠杆作用,在公立医院管理体制机制改革、药品管理体系改革、分级诊疗、综合监管等重点环节取得新突破。
  (一)推进建立全民统一的医疗保障制度。进一步促进“药、价、保”职能深度融合,推进药品采购流通、医疗服务价格、医保收付费改革,实施医药行为全过程监管,加快健全医疗保障体系,实施统一的城乡居民基本医疗保险制度,提高城乡居民医疗保障水平。
  1.加强医保基金科学化、精细化管理。在巩固和完善城镇居民医保与新农合实现覆盖范围、筹资标准、政策待遇、医保目录、定点管理、基金经办“六统一”的基础上,推进城乡居民医保与城镇职工医保的管理整合,实现统筹层次、医保目录、定点管理、基金经办“四统一”。健全基本医疗保险可持续筹资机制,鼓励有条件地区探索建立个人缴费标准与居民收入相挂钩的动态调整机制,适当提高个人缴费在筹资中的比重。完善职工基本医疗保险个人账户政策,推进职工医保门诊统筹。全面巩固医保基金市级统筹,逐步提高基金统筹层次,研究建立职工医保省级调剂金制度,增强基金的共济能力和抗风险能力。完善基本医保制度间转移接续制度,优化异地就医结算,到2017年,基本实现符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。到2020年,建立医保基金调剂平衡机制,稳步提高基本医保实际报销比例。改革医保支付管理。坚持“以收定支、收支平衡、略有结余”预算管理原则,建立公开科学动态的医保支付范围和比例的调整机制,进一步缩小政策范围内报销比例与实际报销比例差距。
  完善多层次多样化的医疗保障体系。巩固提升城乡居民大病保险,推进大病保险省级统筹。进一步完善城乡居民医疗救助体系,统筹集中各类医疗救助资金,做好医疗救助与基本医疗保险、大病保险、疾病应急救助、商业保险的政策衔接,加大对大病患者的救助力度。完善医疗救助“一站式”即时结算服务系统,做到医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险、疾病应急救助、商业保险等信息管理平台互联互享,实现“一站式”信息交换和即时结算。鼓励发展商业健康保险,支持商业保险机构参与医保经办服务,在确保基金安全和有效监管的前提下,支持商保机构经办大病保险,推进医保个人账户结余资金部分用于购买个人商业健康保险。鼓励企业和居民通过参加商业健康保险,解决基本医保之外的健康需求。
  2.发挥医保基础杠杆作用。挤压药品耗材流通和使用环节以及医院“控费”堵浪费所产生的空间,重点提高体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格,“腾笼换鸟”实现医疗服务价格科学补偿,促进医院良性发展,同时医保跟进补偿,减轻群众就医负担。探索建立由政府主导、利益相关方参与谈判以及通过制定医保支付标准等,建立合理的价格动态调整机制。改革医疗服务定价方式,逐步减少按项目定价,推行按病种收费为主的多种收费方式并存的医疗服务价格管理模式,2017年在省属公立医院实施100个病种的基础上,进一步扩大按病种收费和支付改革范围,力争新增500个病种。推进三明市和福建医科大学附属协和医院、福州市第一医院、厦门市第一医院等全国DRG收付费改革试点。积极推行临床检验基本组合打包收费,规范临床检验项目收费行为。完善鼓励中医药服务提供的价格和支付政策。
  3.建立合理的医疗服务价格体系。理顺医疗服务比价关系。实施差别化的价格和支付政策,按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则,理顺不同等级医疗机构、不同层次医疗服务项目之间的差价,拉开省、市、县价格差距,拉开不同等级医院的价格差距,拉开不同难易程度的诊疗项目价格差距,拉开不同诊疗水平医生的诊疗价格差距,引导患者合理就医,做到医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策的有机衔接。完善新增医疗服务项目价格管理办法,促进医疗新技术和新手段在我省推广应用,满足临床需求。2020年,逐步建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。
  4.进一步完善各级医保机构建设。继续理顺全省医疗保障管理体系,强化各地医疗保障机构职能作用,按照“专门的机构、专业的队伍、精细化管理”要求,配齐配强医疗保障管理工作队伍。积极探索构建大健康管理体制,鼓励有条件地区建立独立设置的医疗保障管理机构,逐步理顺医疗保障与医疗卫生等相关行业管理关系,加快推进医保管办分开,探索建立与大卫生、大健康发展格局相适应的医保管理体制。
  (二)建立科学有效的现代医院管理制度。坚持公立医院的公益性,落实政府办医责任,全面推进公立医院管理体制、运行机制、补偿机制、人事编制、收入分配等体制机制改革,加快推进管办分开,加强医院党的建设,建立现代医院管理制度。到2017年,全省公立医院综合改革实现全覆盖,医疗机构费用过快增长得到遏制;到2020年,普遍建立现代医院管理制度,建立公立医院运行新机制和科学合理的补偿机制。
  1.完善公立医院管理体制。妥善处理医院与政府关系,实行政事分开、管办分开,加快推动政府管理医院方式由直接管理逐步向行业管理转变,强化政府在政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导等方面职责。进一步完善省属公立医院管理体制,在巩固提升公立医院管理委员会作用的基础上,加快管办分开进程,进一步明确省属公立医院管理的专门机构,代表政府履行出资人管理医院职责。鼓励各地积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式,积极开展公立医院管办分开试点,推动厦门市公立医院发展管理中心进入实质性运作。
  合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院的自主运营管理权限。逐步取消公立医院行政级别。落实公立医院独立法人地位。健全公立医院法人治理结构,落实内部管理自主权。实行院长负责制,完善院长选拔任用制度,实行院长聘任制和目标年薪制,全面开展院长目标年薪制及考核评价,推进院长职业化、专业化建设。
  2.健全公立医院投入和补偿机制。明确各级政府办医责任,进一步落实政府对符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策,建立公立医院由服务收费和政府补助两个渠道补偿的长效机制。建立常态化的投入机制,完善财政补助方式,强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。落实政府对公立中医类医院投入倾斜政策。
  3.改革编制人事管理和薪酬制度。创新公立医院编制管理方式,在省、市两级探索公立医院不纳入编制管理,实行用人总量控制的管理办法,逐步实现编制使用由审批制向备案制转变。健全岗位管理、公开招聘和人员聘用制度,变身份管理为岗位管理。落实公立医院用人自主权,对实行用人总量控制改革的公立医院,在核定的人员控制总量范围内,由公立医院及其主管部门根据发展需要按规定自主公开招聘人员。
  改革公立医院工资总额管理办法,明确工资总额构成,医院人员工资总额测算仅与医务性收入挂钩。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点,合理确定医务人员收入水平,着力体现医务人员技术劳务价值,并建立动态调整机制。完善绩效工资内部分配办法和绩效考核制度,破除以科室为单位的分配机制,健全以岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度为重要指标的内部绩效考核体系,在核定的绩效工资总额内,自主分配,多劳多得,优绩优酬,合理确定医务人员收入水平,拉开收入差距。
  4.建立以公益性为导向的医院考评机制。制定以公益性为导向、与公立医院功能定位相适应的绩效评价指标体系,机构绩效考核应涵盖社会效益、服务提供、综合管理、可持续发展等内容,人员绩效考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等考核指标。考核结果及时向社会公开,并与医院财政补助、工资总额以及院长任免、薪酬水平等挂钩,建立激励约束机制。健全公立医院费用控制监测和考核制度,控制特定药物、高值医用耗材、大型医用设备检查等不合理使用,规范医务人员诊疗行为。完善医院信息公开制度,公开医院绩效考核、质量安全、收支情况、医疗服务效率和医疗费用等信息。
  5.加强公立医院精细化管理。逐步健全公立医院医疗监测和考核机制,实行全面预算管理和全成本核算,推动公立医院实施委派总会计师制度,严格控制公立医院医药费用不合理增长,到2017年,全省公立医院医疗费用增长幅度控制在10%以内,药品耗材收入占比总体控制在43%以内,百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下,二级及以上公立医院全面开展临床路径管理。到2020年,医药费用增长幅度稳定在合理水平。
  (三)建立规范有序的药品供应保障制度。实施药品生产、流通、使用全流程改革,调整利益驱动机制,推动各级各类医疗机构全面配备、优先使用基本药物,挤压药品价格虚高空间,促进医药产业结构调整和转型升级,保障医疗机构用药,规范和监管药品合理使用。
  1.深化药品供应保障领域改革。通过市场倒逼和产业政策引导,推动省内企业提高创新和研发能力,促进做优做强,提高产业集中度。推进仿制药质量和疗效一致性评价,鼓励研发机构和生产企业参与上市许可持有人试点工作,鼓励以临床价值为导向的药物创新。根据国家要求,在国家基本药物目录(2012年版)中,于2017年10月1日前批准上市的化学药品仿制药口服固体制剂应在2018年前完成一致性评价,其中需要开展临床试验和存在特殊情形的品种,应在2021年前完成一致性评价。推进医保目录、采购目录、储备目录衔接,实现“采用合一”,提高临床需求药品的可获得性。加强药品生产企业的日常监管,督促企业严格执行药品生产质量管理规范(GMP)。健全短缺药品预警和分级应对机制,建立完善短缺药品信息采集、报送、分析、会商制度,动态掌握重点企业生产情况,统筹采取定点生产、药品储备等措施确保药品市场供应。
  2.建立以医保支付为基础的药品采购机制。建立动态和开放的药品采购平台,完善药品采购目录阳光遴选办法,统一药品目录编码,将药品分成治疗性、辅助性和营养性三类,试行不同的医保支付政策。按照“按需而设、为用而采、价格真实、去除灰色”原则,采用通用名称、通用剂型、通用规格、通用包装竞价办法,实施药品最高销售限价和医保支付结算价。开展高值医用耗材、检验检测试剂、大型医疗设备集中采购。规范和推进高值医用耗材集中采购,统一高值医用耗材编码标准,确保高值医用耗材采购各环节在阳光下运行。
  完善药品带量议价采购激励机制。鼓励医疗机构在省级药品联合限价阳光采购的基础上,进一步与药品供应商进行带量谈判议价,降低药品采购价格。调动医疗机构作为药品采购责任主体的积极性,建立“超支自付、结余留用”激励机制,药品带量议价采购低于最高销售限价所产生的差价收入,原则上主要用于提高医疗机构医务人员薪酬待遇,另行核增单位工资总额。
  改革药品货款结算机制。建立医保统一结算药品货款制度,由医保经办部门与药械供货企业先行代为阳光结算货款,切断定点医疗机构与药械供货企业之间的直接联系,纠正和防止医院、药品供应商、医保部门之间货款结算“三角债”问题。
  3.深化药品流通体制改革。推动药品流通企业转型升级,推动流通企业跨地区、跨所有制兼并重组,培育现代药品流通骨干企业,提高行业集中度。加快发展药品现代物流,鼓励区域药品配送城乡一体化,推动流通企业向智慧型医药服务商转型,建设和完善供应链集成系统,支持流通企业向供应链上下游延伸开展服务。应用流通大数据,拓展增值服务深度和广度,引导产业发展。支持药品、耗材零售企业开展多元化、差异化经营。推进“互联网+药品流通”,支持药品流通企业与互联网企业、金融机构加强合作,推动线上线下融合发展,培育新型业态。支持药品冷链物流体系建设,鼓励通过协同物流、共同配送等方式,实现企业间冷链资源互联共享。
  严格执行药品购销“两票制”。 在全省全面推行药品采购“两票制”,鼓励实行“一票制”,实行“招生产企业,实行统一配送”的模式,推行集团化配送。药品流通企业、医疗机构购销药品要建立信息完备的购销记录,做到票据、账目、货物、货款相一致,随货同行单与药品同行。企业销售药品应按规定开具发票和销售凭证。积极推行药品购销票据管理规范化、电子化。加强“两票制”落实的监督检查,将不执行“两票制”的生产和配送企业列入福建省医疗保障管理系统“黑名单”。
  4.规范和监管药品合理使用。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生所实施基本药物制度成果,完善基本药物优先和合理使用制度,坚持基本用药主导地位。全面实施基本药物目录,兼顾基本药物目录与医保目录的衔接,做好基本药物配送工作。公立医疗机构要全面配备、优先使用基本药物,明确各级医疗卫生机构基本药物使用的比例,促进双向转诊、分级诊疗。强化药物使用监管,推进医疗机构药品采购使用情况公开,落实国家临床用药综合评价工作,探索将评价结果作为药品联合限价阳光采购、制定临床用药指南的重要参考。
  逐步推进医药分开。医疗机构要按药品通用名开具处方,并主动向患者提供处方,不限制处方外流。探索医院门诊患者多渠道购药,患者可凭处方到零售药店购药。探索医疗机构处方信息、医保结算信息与药品零售消费信息互联互通、实时共享。探索实行特殊病种等门诊患者在医保定点药店购药,享受和在定点医疗机构购药同等的医保报销政策。具备条件的可探索将门诊药房从医疗机构剥离。
  充分发挥药师在合理用药方面的作用。探索建立医院总药师制度,完善医疗机构和零售药店药师管理制度,结合医疗服务价格改革,探索设立药事服务费等合理补偿途径,并做好与医保等政策的衔接,体现药事服务价值。二级以上医疗机构必须配备临床药师,促进药师下临床,充分发挥药师在处方审核与调剂、临床用药指导、规范用药等方面的作用。探索药师多点执业,强化数字身份管理。
  (四)建立科学的分级诊疗制度。健全分级诊疗体系,建立不同层级和类别医疗机构分工协作机制。全面深化基层医药卫生体制综合改革,加强县域医疗服务能力建设,推进乡村卫生服务一体化管理和家庭医生签约服务。加快高水平医院建设,发挥辐射带动作用。推进紧密型医疗联合体建设,推动医疗资源合理配置和纵向流动。到2017年,分级诊疗政策体系逐步完善。到2020年,基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成,县域内就诊率力争达到90%以上。
  1.健全完善分级诊疗服务体系。优化医疗卫生资源布局,加快建设体系完整、覆盖城乡的分级诊疗体系。合理控制公立综合性医院数量和规模。组织实施世界银行贷款中国(福建)医疗卫生改革促进项目。加大对分级诊疗制度建设投入,重点加强县级公立医院建设,建设县域医疗服务技术、协作、信息三大平台。大力推进面向基层、偏远和欠发达地区的远程医疗服务。加快高水平医院建设,充分发挥高水平医院的龙头引领和示范效应,带动县域医疗服务水平提升。加强儿科、产科、精神科等“补短板”建设,继续开展基层医疗机构标准化建设。继续实施基层中医药服务能力提升工程,充分发挥中医药在“治未病”、重大疾病治疗和疾病康复中的重要作用。按照军民融合发展战略,将部队医院全面纳入分级诊疗体系。到2020年,基层医疗卫生机构建设达标率达到95%,县(市、区)远程医疗服务和基层医疗机构分级诊疗信息系统覆盖率达到80%,力争所有社区卫生服务机构和乡镇卫生院及70%的村卫生所具备中医药服务能力,同时具备相应的医疗康复能力。
  明确各级各类医疗机构的功能定位,建立目标明确,权责清晰的分工协作机制,推动医疗资源合理配置和纵向流动。进一步完善和落实医保支付和医疗服务价格政策,调动三级公立医院参与分级诊疗的积极性和主动性。明确医疗机构急慢分治服务流程,畅通各级各类医疗机构间转诊渠道,以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口,完善治疗—康复—长期护理服务链,为患者提供科学、适宜、连续性的诊疗服务,推动形成“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的合理就医格局。到2020年,基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例力争达到65%以上。
  分级诊疗体系下各级医疗机构功能定位表
机 构
功能定位
省市三级公立医院
  主要提供急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务,承担科研教学任务。承担对县级医院的帮扶任务。中医医院充分利用中医药(含民族医药,下同)技术方法和现代科学技术,提供急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的中医门诊诊疗服务。
省市二级公立医院
  接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者。
县级公立医院
  县域内常见病、多发病诊疗,以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。县级中医医院充分利用中医药技术方法和现代科学技术,提供区域内常见病、多发病的诊疗和向上转诊服务。
基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等
  提供常见病、多发病的一般诊疗服务。为诊断明确、病情稳定的慢性病、老年病、晚期肿瘤、康复期等患者提供治疗、康复、护理服务。
  2.全面深化基层综合改革。强化县级办医领导体制改革,推进各县(市、区)政府设立公立医疗机构管理委员会,统筹管理县域内各级公立医疗机构。全面推进县级公立医院综合改革,借鉴和推广三明市县级公立医院改革经验,以改革医院内部分配制度为突破口,建立院长目标年薪制和全员目标年薪制,完善工资总额、绩效分配、人事编制和财务管理等制度,提高县级公立医院管理运行效率。
  改革基层医疗卫生机构内部运行机制。强化基层医疗卫生机构法人主体地位,落实人事、经营、分配等方面自主权。实行院长(主任)目标年薪制,明确基层医疗卫生机构工资总量构成。加强基层人才队伍建设,在县级卫计部门设立基层卫技人员管理服务保障中心,探索卫生技术人员“县管乡用”管理机制;加强编制动态管理,基层医疗卫生机构可在核定编制数内,采取入编和占编不入编两种方式聘用人员。建立乡村卫生服务一体化管理新模式,2017年完成一体化管理村卫生所设立全覆盖,2018年基本完成村卫生所达标建设。
  3.推进医疗联合体建设。鼓励打破行政区域壁垒,以医保支付为纽带建立紧密型医疗联合体,以资源共享和人才下沉为导向,建立医联体内部人、财、物统一管理机制,使医疗联合体成为利益共同体、责任共同体、服务共同体、管理共同体。通过医师多点执业、加强基层医疗卫生机构药物配备、医疗联合体实行医保总额包干等方式,引导医疗联合体内部形成顺畅的转诊机制。推进三明市全面开展县域紧密型医疗联合体建设试点,到2017年底前,每个设区市至少要建成一个县(市、区)紧密型的医联体。推动厦门市加快城市医疗集团建设,采取“院办院管”的形式,统筹安排市区内的各级各类医疗机构组建医联体。推进省、市三级医院以医院优势专科和特色专科为支撑,充分发挥省级临床医学中心、省级临床重点专科的辐射带动作用,组建区域专科联盟,构建专科协作服务网络。到2020年,全省所有二级公立医院和公办基层医疗机构全部参与医联体建设,在医联体内部形成激励共享机制,扩大优质资源覆盖范围,建立较为完善的医联体体系。
  4.建立健全家庭医生签约服务制度。加快推进家庭医生签约服务,重点在签约服务的方式、内容、收付费项目、考核激励机制和技术支持等方面实现突破,优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等人群,以及高血压、糖尿病、结核病等慢性病和严重精神障碍患者等。到2017年全省家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上,重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。到2020年力争将签约服务扩大到全人群,基本实现家庭医生签约服务制度全覆盖。建立以基层医疗卫生机构全科医生为主,二、三级医院专科医生为辅的家庭医生队伍,通过利益导向,鼓励吸引城市医院专科医生到基层服务。明确家庭医生签约服务内容,建立健全签约服务激励约束机制,签约服务费由医保基金、基本公共卫生经费和签约居民付费分担。完善绩效工资分配办法,向签约服务的医务人员倾斜。兼职专科医师签约报酬由基层医疗卫生机构根据专科医师提供签约服务的实际工作时间、签约服务量和工作业绩等,经与专科医师协商,通过协议方式确定薪资报酬。
  (五)建立严格规范的综合监管制度。加快转变政府职能,完善与医药卫生事业发展相适应的监管模式,提高综合监管效率和水平,推进监管法制化和规范化,建立健全职责明确、分工协作、运行规范、科学有效的综合监管长效机制。到2020年,形成比较完善的多元化综合监管体系,对各级分类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。
  1.深化医药卫生领域“放管服”改革。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,推进医药卫生领域行政审批制度改革。对确需要保留的行政审批事项,建立清单制度并向社会公示。转变监管理念,创新监管机制和监管方式,更加注重加强事中事后监管,提升监管效能。优化政府服务,提高服务水平。促进医疗卫生机构转变服务模式,改善服务质量。
  2.构建多元化的监管体系。完善政府监管主导、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的多元化综合监管体系。加强部门联动,加大监管力度,切实防止和减少损害群众健康权益的违法违规行为。建立医疗卫生机构自我管理制度,加强内涵管理。利用信息化手段对所有医疗机构门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监管和智能审核。做好与全国药品信息公共服务平台衔接,公开价格、质量等信息。建立健全社会共治机制,加大信息公开和宣传教育力度,拓宽公众参与监管的渠道。
  3.强化全行业综合监管。健全医药卫生地方立法,推动监管重心转向全行业监管。建立违法违纪“黑名单”制度,对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理,情节严重的坚决曝光。健全医疗机构绩效考评制度,确保医疗机构的功能任务符合医疗机构设置规划要求。加强临床路径管理,完善技术规范,提高诊疗行为透明度。加强对非营利性社会办医疗机构财务运营等方面监管,加强对营利性医疗机构盈利率的管控,加强医疗养生节目和医疗广告监管,促进社会办医健康发展。
  完善基本医保基金监管制度,强化对医疗服务行为的稽核和监管。建立专门的稽核队伍,对医疗行为实行日常稽核与重点检查、现场巡查督查和信息系统稽核相结合,加大对医疗行为的监督与约束,规范临床诊疗行为;定期编制城镇职工医保和城乡居民基金收支情况报表,开展基金运行情况的动态分析,防范和化解基金风险。
  (六)加快推进社会资本办医。建立与我省经济社会发展水平相适应、投资主体多元化的办医新格局,健全多种所有制并存的医疗卫生服务体系。到2017年,初步形成多元办医格局,全省社会办医床位数力争达到全省医院床位数的20%左右;到2020年,基本形成多元办医格局,社会办医床位数占比提高到25%左右。
  1.放宽社会资本办医准入。鼓励和支持企事业单位、社会团体、个体、养老机构、慈善机构、保险机构以及其他社会组织举办医疗机构,鼓励具有办医经验、拥有医疗资源优势的企业和集团举办医疗机构。发挥福建地缘优势,吸引港澳台企业投资民营医院,鼓励与外资合作开办民营医院,开展国际知名品牌医院兴办合资合作实体试点。支持并优先选择社会信誉好、具有较强管理服务能力的社会力量,通过合资、合作、收购、兼并等多种形式参与部分公立医院的改制重组,采取政府和社会力量合作(PPP)等方式,发展混合所有制医院。允许公立医院根据规划和需求,与社会力量合作举办新的非营利性医疗机构。鼓励公立医院在人才、管理、服务、技术和品牌等方面与社会办医开展合作。支持和推动三明、莆田等地发展健康产业园区,加快福州、厦门、泉州等地社会资本办医步伐。
  2.改善社会资本办医执业环境。支持非营利性医疗机构提供基本医疗卫生服务,引导营利性医疗机构走高端化、多样化和差别化的发展路子。执行与公立医院统一的城镇职工、城乡居民基本医疗保险定点机构的协议条件和签约时限。根据医疗机构设置规划将社会资本办医所需用地纳入土地利用年度计划。落实与公立医疗机构相同的用水、用电、用气和医疗服务价格政策。建立财税扶持社会资本办医机制,设立专项奖励补助资金,在医疗机构持续运营、重点专科建设、公共卫生等方面进行补助,支持社会急需的康复、护理、养老等非营利性社会资本办医的发展,鼓励社会力量兴办健康服务业。支持非公立医疗机构引进和培养人才,对社会力量办营利性医院在重点专科建设、科学研究、人才培养、学术地位评定等给予公平政策。
  (七)统筹推进相关领域改革。加快全民健康信息化建设,整合各类健康信息化资源,发挥信息化在医改领域的支撑作用。加强卫生人才建设,强化医教协同,健全完善人才培养使用和激励评价机制。推进公共卫生服务模式改革,建立基本完善的基本公共卫生服务逐步均等化机制。
  1.推进全民健康信息化建设。结合国家健康医疗大数据东南中心项目实施,加快推进人口健康信息、数字化医院、公共卫生、综合管理等信息化建设。到2020年全省居民健康档案数据库、电子病历数据库和全员人口数据库基本建成,区域人口健康信息平台进一步健全,实现与国家平台互联互通,跨省市诊疗信息全面共享。初步建立起公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等业务应用系统的业务协同和信息共享。普遍推广“互联网+医疗”技术的应用,发展在线咨询、远程医疗等服务,推动分级诊疗和智慧健康管理。建设医院信息系统集成平台,三甲医院全部实现数字化管理。加强对医院业务和财务实时数据的动态监测分析,助力医院精细化运行和部门监管。
  整合基本医保信息系统。在城乡居民基本医保经办机构整合的基础上,推进基本医保信息系统改造,将现有城镇居民医保、新农合信息系统整合为城乡居民医保信息系统,实现统一参保权益记录、统一目录编码、统一就医接口标准、统一疾病编码管理以及统一定点服务机构编码管理。整合现有各类医疗保障信息资源,完善基本医保、药品采购、医药价格、电子结算、投诉举报等服务功能,做好医疗救助、大病保险与基本医保信息系统的衔接,建立健全全省统一的医疗保障信息服务平台。
  2.健全完善人才培养使用和激励评价机制。创新人才培养机制,完善由院校培养、毕业后教育、继续教育三阶段有机衔接的医学人才培养体系。加强医教协同,充分发挥福建医科大学、福建中医药大学的龙头作用,调整优化医学院校布局结构,挖掘培养潜能,适度扩大医学教育资源,积极创造条件支持莆田学院医学院转设为独立设置的医学类普通本科高校,支持有条件的本科院校整合相关医学教育资源举办二级医学院,支持医药卫生类职业院校做专做特。围绕医疗“创双高”工程和“补短板”,加强高层次人才和急需紧缺人才培养力度。完善毕业后教育制度,所有新进临床医疗岗位的医师均接受住院医师规范化培训。大力推进全科医生制度建设,到2020年,完成住院医师、全科医生培训1.2万人,初步建立起充满生机和活力的全科医生制度,基本实现城乡每万名居民有2名合格的全科医生。实施中医药传承与创新人才工程,完善中医药师承教育制度,开展师承教育与专业学位衔接试点。
  创新卫生人才使用机制,完善岗位分类设置,实行全员聘用制度。改善从业环境和薪酬待遇,促进医疗资源向基层和农村流动。允许公立医疗机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。严禁给医务人员设定创收指标,医务人员薪酬不得与药品、耗材、检查、化验等业务收入直接挂钩。创新人才评价机制,健全以岗位职责要求为基础,以品德、能力、业绩为导向,符合卫生人才特点的科学化、社会化评价机制。建立上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流机制,完善城市卫技人员对口支援农村工作,推进医师多点执业。完善基层医疗卫生机构专业技术人员职称评审体系。
  3.推动公共卫生服务模式改革。加强重大疾病防治和基本公共卫生服务,建立专业公共卫生机构与医疗机构、基层医疗卫生机构分工协作机制。探索建立基本公共卫生服务经费标准与居民收入相挂钩的动态调整机制。积极推进政府购买公共卫生服务。完善公共卫生服务效果评价和激励约束机制,发挥专业公共卫生机构对项目实施的指导和考核作用,探索建立第三方考核机制,提高公共卫生服务效益和资金使用效益,考核评价结果与服务经费拨付挂钩。建立健全对专业公共卫生人员的激励机制,完善对医疗机构承担公共卫生服务任务的补偿机制。深化流动人口“一盘棋”机制建设,加强统计监测和信息化应用,推动流动人口基本公共卫生计生服务均等化。到2020年,基本公共卫生服务逐步均等化机制基本完善。
  四、保障措施
  (一)加强组织领导。坚持政事分开、简政放权、放管结合、优化服务,切实转变政府职能。进一步完善医改工作推进机制,健全问责制度,以改革路线图、时间表和可检验的成果为抓手,督促落实重点改革任务。切实加强形势研判和风险控制,开展地区间的经验交流,加强典型经验的总结推广。
  (二)落实政府责任。按照“保基本、强基层、建机制”的总体要求,以卫生与健康事业发展规划为引领,多渠道筹集医改所需资金。建立事权和支出责任相适应的分级保障体制,明确各级政府投入责任,重点加强对城乡居民基本医疗保险、公共卫生、基层医疗卫生机构、中医药事业的投入力度,对公立医院投入重点向县级倾斜,建立医疗卫生政府投入长效机制。
  (三)强化监督评估。增强医改监测的实时性和准确性,将监测结果充分运用到政策制定、执行、督查、整改全过程。提高医药卫生体制改革队伍工作能力,提高改革的领导力和执行力,提高医改工作效率和质量。对医改规划实施情况进行动态监测和定期督查通报,充分发挥第三方评估作用,开展规划实施的中期评估,适时调整规划目标,完善相关政策措施,推进规划有效实施,深入基层,掌握实情,问计于民,形成上下良性互动、各个环节全面行动的局面。强化督查结果运用,建立医改任务考核奖惩制度。
  (四)强化社会参与。发挥社会多种力量参与医改和卫生事业发展。坚持正确的舆论导向,制定分步骤、分阶段的宣传方案,做好医药卫生体制改革政策的宣传解读,特别是医疗服务价格调整、医保政策解读,及时解答和回应社会各界关注的热点问题。广泛开展培训,不断提高各级干部的医药卫生体制改革政策水平,确保改革顺利推进。发挥医务人员改革主力军作用,调动医疗机构和医务人员积极性。大力宣传医药卫生体制改革典型经验和进展成效,合理引导社会预期。
原文链接:http://www.fj.gov.cn/fw/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/kjwwzcwj/201712/t20171208_1614511.htm  
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